作者单位：孟晔，国际关系学院经济金融学院；王婷玉，国际关系学院国际公共采购学
文章以经济与合作发展组织（OECD）发布的《公共采购绩效评估框架》为切入点，对该文件的出台背景、指导思想和主要内容做了介绍，指出其顺应了国际公共采购改革和发展的新趋势，回应了公共采购绩效评估的核心问题，对我国开展绩效评估工作具备极其重大借鉴和启示作用，并从五个方面对如何进一步构建我国的公共采购绩效评估体系提出了完善建议。
公共采购不仅是财政支出的管理手段，也是实现创新、绿色和社会持续健康发展的战略工具，在各国经济和国际贸易中占有主体地位。随着政府采购改革的推进，我国政府采购管理从程序导向型向结果导向型转变，2022年发布的《政府采购法（修订草案征求意见稿）》也将绩效管理理念贯穿其中，这些都需要政府采购绩效评估提供有力的支撑。2023年，经济与合作发展组织（Organization for Economic Co-operation and Development，以下简称OECD）发布《公共采购绩效评估框架》文件，包括绩效评估目标、评估对象、评估环节和评估指标等内容，为成员国制定公共采购绩效评估体系提供了指引，对我国开展绩效评估工作也具有借鉴和启示作用。
公共采购是公共部门提供公共服务的手段，也是实现战略目标的政策工具，在政府良性治理中发挥着及其重要的作用。2015年，OECD公共治理委员会发布《公共采购建议书》，以改善决策体系和公共机构绩效，并帮助各成员国提高治理能力。其中专门提出，在可行和适当的情况下，各级政府应通过评估公共采购系统（从具体采购到整体系统）的有效性推动绩效的提高。OECD建议应定期、一致地评估采购过程的结果，制定衡量公共采购系统绩效、有效性与节约的指标，以便进行基准比较，并支持公共采购战略决策。
为回应《公共采购建议书》的上述建议，帮助各成员国完善公共采购系统，更好地发挥公共采购的作用，OECD发布了《公共采购绩效评估框架》文件，希望各国和国际组织广泛借鉴和应用该框架，并激励各国深化制度和理论研究，更深层次地提升各国公共采购绩效管理水平。
随着公共采购规模的逐步扩大，公共部门面临的支出压力和风险也随之加大。加强问责制、监督公共政策实施和管理风险的必要性，特别是后疫情时代面临百废待兴的局面，都使得公共采购绩效评估慢慢的变重要。一些国家和国际组织已经认识到公共采购绩效管理在提高公共部门效率、建立公信力和推进政府议程方面的及其重要的作用，并进行了绩效评估的实践。根据2018年OECD对《公共采购建议书》实施情况的调查，只有45%的受访者建立了正式的绩效管理系统和关键绩效指标，公共采购绩效实施远远落后于实践需求。在现有的公共采购绩效管理中，各成员国之间尚没有对公共采购绩效管理办法和评估框架达成一致，也没有全面和可操作性强的绩效评估框架可供参考和借鉴。
OECD为推动公共采购绩效管理进行了积极尝试，特别是针对各成员国的制度和监管差异，制定了全面、灵活的公共采购绩效评估框架，为各成员国开展绩效评估工作提供了范例和指引，进而加强采购人员的能力建设、激励各成员国深化公共采购领域的工作。
公共采购系统应设定一致的绩效目标，通过评价其遵守公共采购框架或内部目标的程度，找出差距和需要改进的地方。OECD《公共采购绩效评估框架》明白准确地提出合规、效率和战略三类绩效目标（见图1）：合规目标的核心是确保采购过程和结果符合公共采购或其他适用的立法要求，防范公共采购违法的风险，有68个指标；效率目标的核心是确保公共采购流程可以在一定程度上完成最佳的采购结果和有效性，即实现最佳的“物有所值”，有128个指标。其中有效性指产出和投入之间的比率，并以提供服务的质量为条件；战略目标的核心是确保公共采购流程和结果有助于实现政府制定的战略政策目标，如减缓气候平均状态随时间的变化、促进创新、创造就业、促进中小企业发展和可持续性等，有63个指标。
OECD《公共采购绩效评估框架》设计的评估层级覆盖了自上而下的三个层面，包括国家（系统）、缔约部门和招标（合同）。其中，国家层面的评估是对国家公共采购系统整体绩效的评估；缔约部门层面的评估是评估公共采购实体在有效实施其业务目标和战略以及决策过程中的绩效；招标层面的评估是指对单个招标或合同的履约情况做评估。这三个层次之间有着紧密的联系，较低层次为较高层次提供信息，较高层次是由较低层次组成的且以更高站位统筹协调。
各国公共采购由于体制的不同，涉及的利益主体也不同。公共采购绩效评估框架可供国家监管部门、缔约部门和集中采购机构使用。国家监管部门主要对公共采购系统整体进行自查自省，关注整个系统的性能；缔约部门主要对具体招标和采购实体的组织绩效做评估，关注的是缔约部门采购活动的性能；集中采购机构主要对具体招标和集中采购机构的组织绩效做评估，关注的是集中采购机构采购活动的性能。
公共采购周期是指完成公共采购的整个过程和各个组成环节，涉及确定采购需求、执行采购程序和合同管理等全流程。OECD《公共采购绩效评估框架》设立的绩效指标与公共采购周期的不同阶段相关联，涵盖了招标前、招标和合同管理整个公共采购周期。OECD公共采购绩效评估环节的指标分布如图2所示，其中招标前有26个指标；招标前/招标有30个指标，这些指标既归因于招标前阶段，也归因于招标阶段。如与绿色公共采购有关的指标需要在招标前阶段准备，但也是招标过程的一部分；招标有74个指标；合同管理有80个指标；所有阶段有49个指标。指标数量的不同，反映出各采购阶段的绩效评估重点有所不同。
考虑到各成员国公共采购系统成熟度和采购实践的差异，OECD构建了系统的公共采购绩效指标体系，为绩效评估奠定了坚实基础。全面、灵活的指标既为各国深入贯彻公共采购绩效评估提供了思路，也允许各国根据绩效目标在指标库中选取所需的指标做评估，而不必选择所有指标。公共采购绩效指标体系以评估目标为主线个评估指标（战略指标明细中少列出11个）。如图3所示，合规指标包括公开/透明度、审计和救济方法等7类；效率指标包括效率工具、专业化和数字化等14类；战略指标包括绿色公共采购、社会政策和创新度等4类。
公共采购绩效评估指标分为核心和期望两类。核心指标是公共采购系统运行的基础指标，反映了用户的具体需求和优先事项，对于实现公共采购目标至关重要。期望指标是可选的理想指标，或在公共采购绩效评估更加成熟时实施的高级指标。OECD公共采购绩效评估框架中包含的核心指标占总体指标的32%，可以在此基础上选择期望指标，以进一步完善指标体系。各国可以根据国情和公共采购系统的成熟程度，对核心指标和期望指标进行分类，并最终选择适用的核心和期望指标。
公共采购绩效评估是公共采购改革和实践发展所需，OECD《公共采购绩效评估框架》的内容全面且具体，回应了公共采购绩效评估的关键问题，对我国构建公共采购绩效评估体系具有一定的借鉴和启示意义。
评估公共采购绩效时，目标一致且明确至关重要。自上而下的一致性目标可以减少沟通成本和效率低下的情况，也可以强化采购组织核心能力并增强团队协作互助。明确的目标可以使采购从业人员更加清晰和深入地理解采购目标，进一步提升采购效率。如果没有明确的目标，评估方将难以准确评估采购方遵守公共采购框架或内部目标的程度。OECD《公共采购绩效评估框架》明确提出合规、效率和战略目标，这些评估目标以各级具体指标为支撑，其中合规指标占总指标的26.3%、效率指标占49.4%、战略指标占24.3%，覆盖了公共采购的基本功能和政策功能。
公共采购的基本功能是财政支出管理手段，采购活动规范性、节约采购资金和高效采购是管理制度所追求和平衡的基本目标。
合规目标是对公共采购活动是否合法合规做评估，包括公开/透明度、事前控制、审计、制裁、诚信、诉讼和支付等指标。在合规的基础上，公共采购要高效、有效地管理公共资源。
效率目标是对公共采购活动是否实现最佳的“物有所值”进行评估，包括节约资金和时间、采购程序中的市场参与程度、采购过程的持续时间等评估竞争水平的指标，还包括采购活动的规划、框架协议、合同修订、专业化和支付等其他指标。
战略目标是对公共采购流程和结果是否有助于实现政策目标进行评估，包括可持续产品和服务的份额、授予中小企业的采购份额、涉及创新特征的采购份额以及减少二氧化碳排放或能源消耗等影响战略采购的指标。公共采购作为政府良性治理的战略工具，理所当然地承担着保护环境、促进创新、可持续发展和促进中小企业等目标的政策功能。
我国在设定公共采购绩效评估目标时，要以合规和效率为基础，并根据公共采购承担的政策功能引入战略目标。当然，评估目标并非一成不变，而是应根据我国采购实际情况和改革发展要求，对其进行及时、必要的调整和修正。
绩效评估框架与公共采购系统密切相关。公共采购系统是一套自上而下的多层次体系，不同层级的监管视角不同，利益相关者也有不同的关注点。因此，公共采购绩效评估不能一概而论或“一刀切”，要充分考虑公共采购体系的特点，反映不同层级的视角和不同使用者的需求。如前文所述，OECD《公共采购绩效评估框架》从三个层级进行评价，即元层面的国家、宏观层面的缔约部门和微观层面的合同，为使用者提供了全面的评估层级和不同的评估角度。
我国在构建公共采购绩效评估框架时，应根据需求对不同层级进行有针对性的评估。具体到不同的使用者，要区分其评估对象，并关注评估重点。
就国家采购部门或监管机构而言，评价的是国家公共采购系统的绩效，既有专门针对国家的特定指标，也有国家和缔约部门都适用的指标，其中特定指标应重点关注合规性，但是整体指标要在合规、效率和战略之间达成平衡。
就缔约部门而言，评价的是缔约部门的组织绩效和单个合同的绩效，既有专门针对缔约部门的特定指标，也有国家和缔约部门都适用的指标，其中特定指标主要评价效率，而整体指标中效率约占一半，在合规和战略之间大体平衡，既确保缔约部门遵守监管框架，又确保公共支出的效率。
就集中采购机构而言，评价的是集中采购机构的组织绩效和单个合同的绩效。集中采购机构的采购程序与缔约部门类似，但是承担集中采购的任务及较大的采购量，需要设计专门指标，也可以同时适用缔约部门的指标。其中专门指标包括效率和战略，涉及总体绩效、集中采购的经济贡献和数字化水平等，重点关注效率。评估的整体指标也以效率为主。
在上述指标构成中，国家和缔约部门都适用的指标是基础，既可以为缔约部门评估所用，也可以将信息汇总后为国家评估所用。
公共采购周期指从需求评估、竞争、成交直到付款和合同管理，以及后续的监控或审计等一系列相关活动。公共采购周期的每个阶段和活动都与实现的业务和战略目标相关，这就要求建立一套与之相适应的绩效评估框架，将每个活动与具体的评估指标相关联，以提供全面和可靠的评估。OECD公共采购绩效评估涵盖了招标前、招标和合同管理整个公共采购周期，形成了闭环评估。闭环使系统和子系统内的管理构成连续封闭和回路，并使系统活动维持在一个平衡点上，进而使矛盾和问题可以得到及时解决。通过全周期的闭环评估，可以使采购各阶段都得到关注，尽早发现问题，引起更多主体的重视，并利用这些数据采取行动或制定战略，提升公共采购系统运转的质量和效率。
我国在进行公共采购全周期闭环评估时，不仅要明确重点评估的采购阶段，也要关注采购各阶段的评估内容。
从采购周期来看，招标阶段涉及公平和竞争，决定了采购结果，是绩效评估的重要阶段。当谈及从采购过程中获取附加值时，合同管理阶段经常被忽视，但是实际上它发挥着非常重要的作用。合同管理包括创建、执行和分析合同，可以确保采购行为的合法性和合规性、管理供应商关系、控制成本风险、保障合同的履行和采购目标的实现。
从采购各阶段来看，评估的侧重点有所不同。招标前阶段，主要评估采购程序的准备工作，以合规和效率为评估目标；招标前/招标阶段，评估以战略目标为主，辅之以效率目标；招标阶段，主要评估授予合同的采购程序，以效率目标为主，合规目标和战略目标为辅；合同管理阶段，主要评估合同签订、履行和变更等管理工作，以效率目标和战略目标为主，如跟踪政策目标的实际执行情况等，合规目标较少；贯穿所有阶段的评估则以合规目标为主，效率目标为辅。
公共采购绩效评估是一套综合性的概念，需要根据评估对象的绩效内容将绩效概念具体化为可以计量的一系列指标。作为评估公共采购经济、效率和效果的量化工具，公共采购绩效评估指标体系将公共采购绩效评估目标具体化，落实绩效评估内容，在绩效评估中发挥着重要的支撑作用。OECD《公共采购绩效评估框架》的重要基础就是具体和详尽的评估指标体系，由259个绩效指标构成。评估指标以合规、效率和战略目标为指引，覆盖了采购周期各个阶段，形成了定量与定性、核心和期望相结合的一套完整体系。
我国在设计公共采购绩效评估指标体系时，要统筹安排，综合考量评估目标、利益相关者和采购周期等各种因素，并根据上述维度对每个指标进行分类和详细描述，便于使用者根据需要选取恰当的指标来进行绩效评估，并减少与评估对象之间的沟通成本。在设置具体指标时，要合理安排指标比例，在刚性和柔性之间实现平衡。
一方面，以定量指标为主，定性指标为辅。定量指标可操作性强，使用者根据给出的计算公式对数据进行简单处理与加总，就可以应用指标。定量指标具有客观、准确和可量化的特点，便于比较和分析，避免了主观性评价带来的不公正和不准确，绩效结果更令人信服，可以使评估对象清晰地了解自己的表现并及时调整。对于定量指标无法衡量的，或需要赋予使用者自由裁量权的评估内容，应使用定性指标。
另一方面，以核心指标为基础，适当引入期望指标。我国可以根据公共采购系统对指标进行分类，核心指标与期望指标的比例约为1:2左右。核心指标是基础和底线要求，期望指标的发展空间更大，可以根据公共采购改革要求灵活引入理想或高级指标，加强完善指标体系。在此基础上，使用者可以将合规和效率指标细分为次级指标。在界定指标颗粒度时，可以依据特定阈值或以具体的采购类别为标准，具体问题具体分析。
数据是进行绩效评估的基础和前提，在公共采购绩效评估中起着关键作用。公共采购绩效评估指标体系的建立，需要不同来源的信息和数据。OECD《公共采购绩效评估框架》说明了建立指标所需的不同数据点，并就潜在数据来源提供了示例，包括电子采购系统、缔约部门内部系统和集中采购机构内部系统，也涉及其他监督管理部门的平台。目前，各国在公共采购绩效评估实践中普遍面临数据获取难度大、数据质量参差不齐等难题，这成为制约绩效评估框架更好实施的瓶颈。如果采购流程只是部分实现了数字化，电子采购系统中没有支付和合同管理等功能，会大大影响数据的可用性。同时，从不同来源生成的数据可能并没有实现电子化，也不能与其他平台和政府系统互联互通，会导致数据的访问和可用性受到限制。此外，数据计量方式和单位不统一、管理标准不一致，也会影响数据的准确性、完整性、一致性和及时性。特别需要指出的是，当信息系统没有内置的数据质量协议或验证机制时，会不可避免地产生输入的错误与遗漏，基于错误数据创建的绩效评估指标将存在很大的风险。数据的上述问题会影响绩效评估的实施和结果，增加绩效管理的难度，应引起各国高度重视。
一方面，大力推进电子政务和电子采购系统，实现全流程数字化，加快系统集成和互通。通过在各级政府、采购周期和采购程序中广泛、一致地使用电子采购系统，可以提高数据的可用性。缔约部门和集中采购机构的内部系统为绩效评估指标的生成提供了关键数据来源，数字格式的内部记录简化了数据收集过程，实现了自动处理。因此，改进这些内部管理系统是加强绩效评估系统的关键。同时，要进一步推进采购周期各个阶段都纳入数字化轨道，包括招标准备和合同管理，直到合同完成。一个全面的绩效评估系统，既需要电子采购系统生成的数据，也需要其他利益相关方的数据，特别是合规方面。如果政府系统不能互联互通，数据就不容易转移，那么依靠外部数据来源编制指标就会变得很困难。电子采购系统与其他政府平台的集成和互通是发展方向，这种集成和互通包括纵向和横向两个方面：纵向一体化是指国家电子采购系统与缔约部门内部数字采购和管理工具的一体化；横向整合涉及将电子采购系统与国家预算、税收、社保和司法等其他政府系统整合。
另一方面，了解指标数据现状，分析具体数据收集或制作的可行性和质量。我国应摸清现有指标的数据来源和所有人，确定数据格式是否符合评估要求，检查数据质量是否满足关键绩效指标要求等，目的是明确哪些指标可以利用现有数据生成，哪些指标需要采取法律、技术和信息系统等额外行动才能生成。如为收集采购统计数据提供法律保障、授权监督管理的机构获取采购数据，以及创建额外的互操作性链接以访问相关数据点等。此时，我国需要权衡收集或编制关键绩效指标的成本，再确定引入指标的行动方案。如果短期内无法获得数据，利益相关方可以考虑利用调查收集相关数据并制定指标。
